Deutsche Direktinvestitionen in Entwicklungs- und Transformationsländern: Wo bleibt die Abwanderungswelle?

Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn 1994

Wenn man die aktuelle Standortdiskussion in Deutschland verfolgt, gewinnt man mitunter den Eindruck, sich in einem Land zu befinden, das gerade einen rapiden Deindustrialisierungsprozeß durchläuft. In Ostdeutschland wird viel abgewickelt, aber weit weniger neu investiert; und in Westdeutschland wird verschlankt und verlagert, vor allem - so hat es mitunter den Anschein - in Niedriglohnländer Osteuropas und der Dritten Welt.

Allein: Der Anschein trügt. Eine genauere Betrachtung offenbart dreierlei:

• das Niveau an Auslandsinvestitionen deutscher Unternehmen ist ingesamt vergleichsweise niedrig,
• die deutschen Investitionen in der Dritten Welt sind besonders gering, und zwar sowohl in Ländern, in denen man günstig produzieren kann, als auch in Ländern, in denen die Nachfrage schneller steigt als irgendwo anders in der Welt,
• die deutschen Investitionen in Osteuropa sind bislang ebenfalls auf keinem sehr hohen Niveau.

Das deutsche Erfolgsmodell: Handel statt Direktinvestitionen

Die 80er Jahre waren die Boomdekade der internationalen Direktinvestitionen. Das jährliche Niveau der Auslandsinvestitionen aus OECD-Ländern hat sich im Laufe der Dekade etwa verfünffacht; Investitionen wuchsen damit nicht nur weit schneller als die Weltwirtschaft, sondern auch als der Welthandel.

Dieser Boom ging auch von deutschen Unternehmen aus. Seit 1980 ist der Bestand deutscher Investitionen im Ausland größer als die ausländischen Investitionen in Deutschland. Zwischen 1980 und 1992 hat sich der Bestand der deutschen Auslandsinvestitionen von rd. 75 Mrd. auf rd. 280 Mrd. DM nahezu vervierfacht.

Die hohen absoluten Beträge dürfen freilich über eines nicht hinwegtäuschen: Der Grad der Internationalisierung durch Direktinvestitionen ist in der deutschen Wirtschaft gering. Dabei kommt aber noch ein Faktor hinzu: der Anteil der Investitionen, die in andere EU-Länder gehen, ist nicht nur hoch, sondern hat in den 80er Jahren noch deutlich zugenommen. Zieht man diese ab, so ist der Internationalisierungsgrad der deutschen Wirtschaft deutlich niedriger als derjenige Japans (das traditionell bei Direktinvestitionen zurückhaltend agiert hat) und entspricht etwa demjenigen der USA; auch dort ist das Auslandsinvestitionsniveau relativ niedrig, denn aufgrund der kontinentalen Abmessungen des Landes sind viele Investitionen Inlandsinvestitionen, die in kleineren Ländern Auslandsinvestitionen wären.

Vergleicht man den Internationalisierungsgrad durch Direktinvestitionen mit dem anderen bedeutsamen Indikator der Internationalisierung, nämlich der Exportquote, so wird deutlich: Der Internationalisierungsprozeß der deutschen Wirtschaft hat in der Vergangenheit weit stärker über Exporte als über Direktinvestitionen stattgefunden. Dies ist allerdings ein kritischer Befund in einer Phase, in der die Präsenz vor Ort, in den interessanten Märkten, jene Informations- und Fühlungsvorteile bringt, die sich in Wettbewerbsvorteile umsetzen lassen. Anders formuliert: Die deutsche Wirtschaft weist eine verzerrte Internationalisierungsstruktur auf. Die Direktinvestitionen im Ausland sind geringer, als es für die dauerhafte Absicherung der Wettbewerbsposition notwendig wäre. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Präsenz außerhalb Europas - in Nordamerika, mehr noch in Japan, vor allem aber in Entwicklungsländern.

Investitionen in der Dritten Welt

Zu Beginn der 80er Jahre entsprach der Anteil der Entwicklungsländer an deutschen Direktinvestitionen mit rd. einem Viertel dem international Üblichen. Nach dem Ausbruch der Schuldenkrise gingen die deutschen Investitionen in Entwicklungsländern stark zurück; dies war Ausdruck der besonders starken Präsenz in den lateinamerikanischen Hauptschuldnerländern - auf Brasilien, Argentinien und Mexiko entfielen 1980 71,4% des gesamten Bestandes deutscher Investitionen in Entwicklungsländern. Seither ist eine Abkopplung zwischen dem Investitionsverhalten deutscher Unternehmen und dem ihrer internationalen Konkurrenten zu beobachten. In Lateinamerika nahmen ausländische Investitionen im Zuge der Einführung von Innovationen wie "debt-equity-swaps" wieder rasch zu, und in Ost- und Südostasien lockten sowohl günstige Produktionsbedingungen als auch attraktive lokale Märkte ausländische Firmen an. Beide Trends gingen an der deutschen Wirtschaft weitgehend vorbei; der Anteil der Entwicklungsländer am Investitionsbestand sank bis 1992 auf 12,6%. Daß die Investitionen in Lateinamerika und Afrika auf niedrigem Niveau blieben, ist nicht unbedingt überraschend; daß aber auch die Investitionen in Ost- und Südostasien (Bestand Ende 1991: 4,5 Mrd. DM, d.h. weniger als die Hälfte der Investitionen in Österreich) auf niedrigem Niveau blieben, ist angesichts des Marktvolumens und der Wirtschaftsdynamik in dieser Region nur schwer nachvollziehbar.

Zwar ging weltweit der Anteil der Entwicklungsländer am Investitionszufluß zurück, doch war der Rückgang weit geringer, als dies die deutschen Ziffern suggerieren; ihr Anteil an den weltweiten Investitionszuflüssen erreicht 1990 mit 19,2% einen Tiefpunkt. Dafür, daß es künftig wieder aufwärts geht, gibt es gute Gründe:

• Die Verschiebung zu Lasten der Entwicklungsländer, die in den 80er Jahren zu beobachten war, implizierte nicht absolut rückläufige Investitionssummen. Diese stiegen vielmehr leicht an. Aber: Die Investitionen in Industrieländern nahmen weit schneller zu. Dahinter verbargen sich zwei Faktoren: Erstens die hohen Investitionen in Nordamerika, um an der wirtschaftlichen Dynamik in diesem Raum teilzuhaben; und zweitens starke Investitionen in Europa im Vorgriff auf den EG-Binnenmarkt. Diese beiden "Booms" sind jedoch vorüber - dies reflektieren die nach 1990 stark rückläufigen Zahlen in den USA und die Stabilisierung in Europa.
• Auf der anderen Seite nimmt die Attraktivität bestimmter Entwicklungsregionen rasch zu. Am offensichtlichsten ist dies in den dynamischen Wachstumsregionen in Ost- und Südostasien. Sie sind zum einen als Produktionsstandorte attraktiv. Dabei spielt die günstige Relation zwischen Lohnniveau einerseits und Arbeitsproduktivität, Flexibilität und Qualität andererseits vor allem in den Schwellenländern der zweiten Generation (Indonesien, Malaysia, Thailand) sowie in der VR China eine Rolle. In den "Vier Tigern" resultiert die hohe Standortqualität demgegenüber aus der hochentwickelten wissenschaftlich-technischen Infrastruktur und den leistungsfähigen Netzwerken einheimischer Unternehmen.
• Darüber hinaus ist Ost- und Südostasien als Absatzmarkt zunehmend interessant. In diesen Ländern wird es im Jahr 2000 eine Milliarde Konsumenten geben, die sich regelmäßig langlebige Konsumgüter werden leisten können; 200 Millionen von ihnen werden sogar teure Anschaffungen (Eigentumswohnungen, Autos) finanzieren können. Damit ist diese Region für Konsumgüterhersteller hochinteressant - und nicht nur für sie, denn auch die Nachfrage nach modernen Dienstleistungen nimmt rasch zu. Einige amerikanische und europäische Handels-, Gastronomie- und Hotelketten machen schon heute glänzende Geschäfte in der Region. Investitionsmöglichkeiten existieren in weiteren Bereichen wie Finanzdienstleistungen, Versicherungen oder Tourismus (schon heute treten über 2 Mio. Taiwanesen Ferienreisen ins Ausland an - bei einer Bevölkerung von 16 Mio. eine bemerkenswerte Zahl). Die in der Region vorhandene Kaufkraft ist schon heute evident, wenn man die Bruttoinlandsprodukte nicht mit Wechselkursen, sondern zu Kaufkraftparitäten umrechnet. Dies tat der Internationale Währungsfonds im vergangenen Jahr. Ergebnis: Schon heute sind die asiatischen Entwicklungsländer (in diesem Fall inklusive Südasien) nach den USA die zweitgrößte Wirtschaftsregion.
• Aber Ost- und Südostasien ist nicht nur für Konsumgüterhersteller interessant. Die meisten Länder sind bei der Bereitstellung der Infrastruktur mit dem schnellen Wachstum nicht nachgekommen. Es fehlen Verkehrswege, und auch die Telekommunikationsinfrastruktur muß weiter rasch ausgebaut werden. Darüber hinaus geht das Wachstum bislang zu Lasten der Umwelt. Die einseitige Bevorzugung des motorisierten Verkehrs, die Nutzung veralteter Energieerzeugungsanlagen und fehlende oder mangelhafte Abwasserentsorgung führen in vielen Gegenden Asiens zu schweren, nicht selten akut gesundheitsgefährdenden Umweltbelastungen. Einzelne Länder, z.B. Taiwan, investieren bereits heute massiv in diese Bereiche; die anderen werden über kurz oder lang folgen müssen. Weitsichtig operierende Unternehmen wie der US-Konzern General Electric bauen schon heute eine starke Position in diesen Ländern auf, um mittelfristig bei der Vergabe von Aufträgen für Infrastruktur- und Umweltschutzinvestitionen in einer günstigen Position zu sein.
• Ost- und Südostasien sind nicht die einzigen dynamischen Regionen in der "Dritten Welt". Viele Unternehmen - allerdings nur wenige in Deutschland - nehmen zwei weitere Regionen ins Visier: Indien, wo sich mittlerweile das Ende der überreglementierten, Verzerrungen jeder Art produzierenden Wirtschaftsweise abzeichnet und eine quantiativ interessante kaufkräftige Mittelschicht existiert; und Lateinamerika, wo nach der "verlorenen Dekade" die meisten Wirtschaften wieder auf einem Wachstumspfad sind. Gerade in Lateinamerika stehen alte Erfahrungen - die traumatischen Erfahrungen mit Enteignungen und der Verschuldungskrise - einer nüchternen Analyse im Wege. Eine solche müßte zu dem Ergebnis führen, daß in einigen Ländern des Subkontinents die wirtschaftlichen Rahmendaten für dynamische Wachstumsprozesse mittlerweile hergestellt sind; solide Wirtschaftspolitiken sind längst keine Ausnahme mehr. Welche Chancen hier verpaßt werden, wird insbesondere im lateinamerikanischen Musterland Chile deutlich, wo US-amerikanische und japanische Unternehmen stark investieren, während die deutsche Wirtschaft außen vor bleibt und sich damit gute Geschäfte entgehen läßt.

Eine schwache Präsenz in wachstumsstarken Märkten bedeutet nicht nur verpaßte Gelegenheiten. Zurückhaltung bei Investitionen kann noch aus einem weiteren Grund teuer werden: Eine schwache Präsenz in einem Wachstumsmarkt heißt, daß ein Unternehmen nur ein marginaler Anbieter sein wird; umgekehrt schafft der frühzeitige Aufbau einer soliden Präsenz die Voraussetzungen dafür, mittelfristig von weiter boomenden Investitionen und Konsum zu profitieren. Alle Erfahrung zeigt, daß die Präsenz vor Ort allenfalls sehr langfristig zur vollständigen Substitution von (aus deutscher Sicht) Exporten führt. Anders gesagt: Präsenz vor Ort, auch Produktion vor Ort, schafft Exportnachfrage für deutsche Betriebe - selbst wenn im Gastland die lokale Fertigungstiefe zunimmt, bleibt der Anteil der Zulieferungen aus dem Ursprungsland beachtlich hoch. Direktinvestitionen in dynamischen Märkten vernichten nicht Arbeitsplätze in Deutschland, im Gegenteil: Diese Arbeitsplätze sind nur dann zu erhalten, wenn durch Produktion vor Ort die Präsenz in Wachstumsmärkten untermauert wird.

Ein weiterer Nachteil mangelnder Präsenz in bestimmten Hochwachstumsökonomien kommt hinzu: Unternehmen aus alten Industrieländern haben keine Gelegenheit, die Funktionslogik aufstrebender Konkurrenten zu verstehen; dies war schon im Fall Japans eine schmerzhafte und teure Erfahrung. Neue Konkurrenten kommen z.B. aus Taiwan, wo Firmen ganz anders organisiert sind als die Konglomerate in Japan oder Korea. Eine der aktuellen Herausforderungen für Unternehmen in den atlantischen Industrieländern besteht darin, die Funktionsweise dieser Firmen zu verstehen, denn es spricht vieles dafür, daß hier ein neuartiges Muster von Wettbewerbsfähigkeit existiert. Das Begreifen dieses Musters ist die Grundlage dafür, auf diese Herausforderung - und um eine solche handelt es sich, weil diese Firmen z.B. in der PC-Industrie in eine dominante Position hineinwachsen - angemessen reagieren zu können. Investitionen in Taiwan und vor allem Gemeinschaftsunternehmen mit solchen Firmen können zu deren Verständnis wesentlich beitragen.

Ein dritter Punkt ist zu bedenken: Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen wird nicht dadurch stimuliert, daß sie sich auf weniger anspruchsvollen Märkten bewegen. Die Präferenz russischer Mafiosi für eine bestimmte deutsche Automarke ist für das betreffende Unternehmen ein Tatbestand, der einfache Gewinne bringt; überhaupt ist das anscheinend hohe Ansehen von deutschen Markenartikeln in Osteuropa ein Aktivposten für die deutsche Wirtschaft. Doch birgt dies auch eine Gefahr, denn viele Erfahrungen belegen, daß jene Unternehmen mittel- und längerfristig am leistungsfähigsten sind, die auf den anspruchsvollsten und am härtesten umkämpften Märkten bestehen können; und einige der besonders hart umkämpften Märkte finden sich heute in Ost- und Südostasien. Ein Unternehmen, das sich dort gegen die anscheinend unbezwingbare japanische Konkurrenz durchsetzt, wird auch überall anderswo auf der Welt gute Karten haben.

Investitionen in Osteuropa

Die schwache Präsenz deutscher Unternehmen in Entwicklungsländern ist nicht etwa dadurch erklärbar, daß sie stattdessen massiv in Osteuropa investieren. Zwar wäre dies ein schwacher Trost, denn Osteuropa ist bislang weder wachstumsstark, noch reicht es mit seiner Wirtschaftsleistung auch nur entfernt an die asiatischen Entwicklungsländer heran; selbst hinter Lateinamerika bleibt es weit zurück. Aber davon ganz abgesehen: Zwar ist der Anteil deutscher Unternehmen an den Investitionen in Osteuropa relativ hoch; doch sind die absoluten Beträge bislang vergleichsweise niedrig. Vergleichsweise bedeutet: zum Beispiel im Vergleich mit den Investitionen eines neuen Industrielandes in benachbarten Entwicklungsländern - den Investitionen Taiwans in Südostasien und der VR China.

Das Investitionsmuster in Osteuropa ist geprägt durch ein hohes Ausmaß an Heterogenität: eine begrenzte Zahl großer (und publizitätsintensiver) Investitionen einerseits, eine kaum überschaubare Zahl von Kleininvestitionen andererseits. Nehmen wir das Beispiel Ungarn: Dort gab es bis Ende 1990 zehn große Investitionsvorhaben (davon 2 mit einer 100%-Beteiligung) mit einer Gesamtsumme von etwa 1 Mrd. US-$. Insgesamt waren aber Ende 1990 5.693 und Ende 1992 13.000 Joint Ventures registriert, und für den Zeitraum 1990-92 werden Zuflüsse von 3.240 US-$ ausgewiesen. Geht man davon aus, daß in diesem Zeitraum die zugesagte Milliarde der zehn großen Investeure tatsächlich transferiert worden ist, bleibt für die übrigen Vorhaben eine durchschnittliche Investitionssume von ca. 170.000 US-$. Tatsächlich verbergen sich hinter diesen Zahlen sehr unterschiedliche Phänomene:

• es werden Fabriken aufgebaut, die nur eine geringe Fertigungstiefe haben (Endmontage, Abfüllung);
• es werden nationale Unternehmen aufgekauft, die für relativ wenig Geld zu haben sind;
• es werden begrenzte Mittel in den Aufbau von Distributionsnetzwerken investiert;
• es werden für einzelne Transaktionen Joint Ventures gegründet, die danach nur noch in den Statistiken existieren;
• in einigen Ländern ist die Gründung eines Joint Ventures für Ausländer die einzige Möglichkeit, Immobilienbesitz zu erwerben;
• nationale Investoren suchten in der Vergangenheit häufig ausländische Teilhaber für eine kleine Minderheitsbeteiligung, damit sie für ihre Investition die für Joint Ventures ausgelobten Subventionen und Steuervergünstigungen in Anspruch nehmen konnten.

Osteuropa: Für Auslandsinvestitionen nur mäßig interessant

Die Investitionszurückhaltung spiegelt nicht allein die Unsicherheit über die wirtschaftlichen, politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen wider (die im übrigen zumindest in den Visegrad-Ländern so schlecht nicht sind). Es reflektiert vielmehr die begrenzte Attraktivität Osteuropas als Investitionsstandort. Die Attraktivität eines Standorts wird eben nicht in erster Linie durch das durchschnittliche lokale Lohnniveau bestimmt. Abgesehen von der Arbeitsproduktivität ist für einen Investor entscheidend, daß ein Betrieb in ein kundenorientiertes Produktionsmuster paßt, daß die Transportkosten akzeptabel sind und daß die Transaktionskosten nicht zu hoch liegen. Maßgeblich für die Qualität eines Standorts sind mithin folgende Faktoren:

• Die lokale Industriestruktur. Vieles deutet darauf hin, daß die Zeit der weithin verstreuten "verlängerten Werkbänke" im wesentlichen vorüber ist. In einer Zeit, in der Schnelligkeit ein entscheidender Wettbewerbsfaktor ist, kann sich kaum noch ein Unternehmen europa- oder weltweiten Komponententourismus leisten. Genausowenig ist eine hohe Fertigungstiefe eine ernsthafte Option; überall sind Unternehmen derzeit damit beschäftigt, ihre Fertigungstiefe zu reduzieren. Daher sind solche Standorte für ausländische Investoren interessant, an denen qualifizierte Zulieferer zur Verfügung stehen; dies gilt für die Industrie genauso wie für verschiedene Dienstleistungsbereiche, z.B. die Tourismusbranche. Qualifiziert heißt: Der Zulieferer muß in der Lage sein, preislich wettbewerbsfähige Vorprodukte mit gleichmäßig guter Qualität zuverlässig in einem festen oder auch variablen Rhythmus zu liefern. Dazu wird er häufig durch direkte Unterstützung von Seiten des Auftraggebers in die Lage versetzt. Diese Unterstützung fußt auf engen und regelmäßigen, häufig informellen Kontakten; dies funktioniert nur bei großer Nähe.
• Die lokale Technologie- und Ausbildungsinfrastruktur. Die externen Effekte von Einrichtungen, die spezifische technologische Dienstleistungen anbieten, und von beruflichen Bildungseinrichtungen sind hoch; Eigeninvestitionen durch Unternehmen (z.B. interne Qualifizierungsmaßnahmen) sind bestenfalls eine zweitbeste Wahl. Zwar mögen Unternehmen daran interessiert sein, mit der Ausbildung auch die Inhalte (insbesondere den "heimlichen Lehrplan", d.h. die Sozialisierungsfunktion der Ausbildung) bestimmen zu können. Gleichwohl zeigen viele Erfahrungen, daß Unternehmen eine enge Zusammenarbeit mit selbständigen, staatlich oder privat getragenen Einrichtungen der unternehmensinternen Aktivität vorziehen.
• Die lokale Dienstleistungsstruktur. Die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen hängt davon ab, daß leistungsfähige Logistikunternehmen und andere Anbieter produktionsbezogener Dienstleistungen (Versicherungen, Finanzdienstleistungen, Computersoftwareerstellung und -wartung, Anwaltsbüros) zur Verfügung stehen.
• Die Infrastruktur. Nicht die geographische Entfernung, sondern der zeitliche Aufwand für die Überwindung einer bestimmten Entfernung bestimmt die "Nähe" eines Standorts. Eine funkionsfähige Verkehrsinfrastruktur ist daher ein wichtiger Faktor, wobei ein beschleunigter Ausbau des Fernstraßennetzes nicht notwendigerweise die beste Lösung ist; aufgrund der geringen Energieeffizienz des Lastwagentransports wird die Attraktivität von Standorten, die über keine leistungsfähigen Eisenbahnverbindungen verfügen, im Fall der Einführung höherer Energiesteuern rasch abnehmen. Wichtig ist darüber hinaus eine leistungsfähige, moderne Telekommunikationsinfrastruktur, die die Voraussetzung für den electronic data interchange (EDI) ist, der den Schriftverkehr zwischen Unternehmen ersetzt.
• Die Relation zwischen der Arbeitsproduktivität und den Grenzlöhnen der Arbeitskräfte mit der spezifischen Qualifikation, die ein Investor erwartet. Für ein ausländisches Unternehmen ist die Frage nach dem Durchschnittslohn uninteressant. Entscheidend ist, wieviel das Unternehmen zahlen muß, um spezifisch qualifizierte Arbeitskräfte unter den Arbeitslosen zu finden, aus der Schattenwirtschaft anzulocken oder von anderen Industrieunternehmen abzuwerben. Dieser Betrag wird im allgemeinen höher sein als der Durchschnittslohn.

Die sich abzeichnende Arbeitsteilung zwischen West- und Osteuropa

Ohne gezielte Interventionen ist nicht nur vorstellbar, sondern angesichts der aktuellen Trends sogar wahrscheinlich, daß sich zwischen West- und Osteuropa eine industrielle Arbeitsteilung herausbildet, die durch drei Elemente gekennzeichnet ist:

• Westeuropäische, insbesondere deutsche Unternehmen besetzen die Märkte in Osteuropa, vorzugsweise durch den Erwerb von nationalen Unternehmen, die marktbeherrschende Stellungen einnehmen.
• Eine begrenzte Zahl von westeuropäischen Unternehmen investiert an diversen Standorten im Osten in den Aufbau von Betrieben, die stark exportorientiert sind.
• Zwischen Deutschland und den grenznahen Regionen in Polen und der Tschechischen Republik entwickelt sich eine twin-plant-Struktur, die der maquiladora-Industrie im Grenzgebiet zwischen den USA und Mexiko ähnelt.

• Die dominante Rolle ausländischer Unternehmen in vielen Produktmärkten (und erst recht in vielen Dienstleistungsbereichen, z.B. im Pressewesen und in der Versicherungsbranche) stimuliert - zumal dann, wenn die Engagements mit Entlassungen einhergehen und keine deutliche Verbesserung der wirtschaftlichen Lage erkennbar ist - nationalistische Ressentiments.
• Die begrenzte Zahl exportorientierter Engagements impliziert, daß sich eine zentrale Hoffnung, die sich mit der Anziehung ausländischer Investoren verbindet, nicht realisieren wird - nämlich der Zugang zu internationalen Vermarktungsnetzen. Dies wird die Abneigung gegenüber ausländischen Firmen weiter verstärken.
• Eine sich unreguliert entwickelnde twin-plant-Struktur kann leicht ähnliche Formen annehmen, wie sie aus der maquiladora-Industrie bekannt sind: extem niedrige Löhne, schlechte Arbeitsbedingungen, große gesundheitliche Gefährdungen für ArbeiterInnen, hohe Umweltbelastungen.

Ein Plädoyer für eine neue europäische Arbeitsteilung

Das Gegenmodell zu diesem Szenario ist die aktive Gestaltung einer neuen europäischen Arbeitsteilung zwischen Industrien in Ost und West. Es ist dies eine Aufgabe, die über die Steuerungskapazität eines einzelnen Staates hinausgeht; gleichwohl ist es eine Aufgabe, an deren Lösung insbesondere Deutschland ein großes Interesse haben muß, denn die deutsche Wirtschaft könnte in besonderer Weise von einer solchen Arbeitsteilung profitieren. Die Gestaltung setzt gezielte Politiken in den osteuropäischen Ländern und ihre Stimulierung und Flankierung durch Westeuropa voraus.

Auch wenn es nur ein relativ kleiner Absatzmarkt und mäßig attraktiver Standort ist, ist Osteuropa nicht notwendigerweise auf Jahre hinaus als Investitionsstandort uninteressant. Aus der Sicht deutscher (und anderer westeuropäischer) Unternehmen gibt es vor allem einen Grund, mit Investitionen dazu beizutragen, daß die Entwicklung in Osteuropa dynamisiert wird: Das "lean-Potential" von Standorten in Osteuropa ist hoch. Die bisherigen Erfahrungen deuten darauf hin, daß es prinzipiell möglich ist, in Osteuropa Fertigungsstätten aufzubauen, die den Anforderungen der "schlanken Produktion" entsprechen, d.h. flexibel sind, schnell reagieren können und mit einem geringen overhead auskommen; dies ist deshalb ein interessanter Befund, weil das "lean-Potential" alter Standorte typischerweise geringer ist, weil tiefgreifende Veränderungen hier stets auf vielfältige Widerstände und Hindernisse treffen. In diesem Zusammenhang ist das niedrige Lohnniveau ein Faktor, der Standorte zusätzlich interessant machen kann. Wichtiger ist jedoch das Qualifikationsniveau der Beschäftigten, das für schlanke Produktion hoch sein muß, und deren Lernbereitschaft und Flexibilität. All dies scheint - dies deuten z.B. die Erfahrungen bei Skoda an - hoch zu sein. Investitionen in Osteuropa können somit dazu beitragen, die internationale Wettbewerbsfähigkeit deutscher und anderer westeuropäischer Investoren zu verbessern.

Nimmt man all dies zusammen, so ist folgendes Bild vorstellbar: Es entwickelt sich eine industrielle Arbeitsteilung zwischen West- und Osteuropa, in der Osteuropa weder eine umfassende Industriestruktur noch Niedriglohnsegmente in allen Industriezweigen und schon gar nicht nur "alte" Industrien aufweist. Es geht vielmehr darum, in den osteuropäischen Ländern - bzw. in verschiedenen Regionen in den Ländern - wettbewerbsfähige Industriekerne auf- bzw. umzubauen, die ein klares Spezialisierungsprofil haben und daher jene externen Effekte aufweisen, die die Qualität eines Standorts ausmachen und ihn für ausländische Investoren interessant werden lassen.

Ein solches Spezialisierungsprofil bildet sich - entgegen den Erwartungen neoklassischer Ökonomen - nicht automatisch, etwa entsprechend der komparativen Vorteile, heraus. In Polen beispielsweise, wo empirische Untersuchungen zu dieser Frage vorliegen, hat der industrielle "Bereinigungsprozeß" in allen Branchen zu Schrumpfungsprozessen geführt, und diese sind in jenen Branchen, die zuvor näher am internationalen Kostenniveau lagen, nicht geringer ausgefallen. Es bedarf demnach politischer Interventionen, mit denen die Ausprägung eines Spezialisierungsprofils gefördert wird.

Natürlich ist die Vorstellung naiv, daß nationale Regierungen die Ausprägung eines Spezialisierungsprofils und der dazugehörigen Unternehmen planen können. Und es wäre vollkommen absurd, etwa der EG vorzuschlagen, einen blueprint für eine gesamteuropäische Arbeitsteilung unter Einschluß Osteuropas zu entwerfen. Es geht eher darum, daß

• die nationalen Regierungen einen Subventionswettlauf zwischen verschiedenen Landesregionen, die identische Schwerpunktbereiche der industriellen Entwicklung fördern wollen, verhindern (etwa über Androhung fiskalischer Repressionen);
• die nationalen Regierungen einzelne Regionen anregen, industriepolitische Strategien zu entwickeln, und dies sowohl finanziell fördern als auch kritisch begleiten, d.h. durch kontinuierliches Monitoring Entgleisungen zu vermeiden suchen (z.B. die Konstruktion von Wolkenkuckucksheimen oder klientelistische Veranstaltungen);
• der Umbau der Technologie- und Ausbildungsinfrastruktur an entstehenden Spezialisierungsmustern ausgerichtet wird, d.h. gezielt solche Institutionen gestärkt werden, die direkten Kontakt mit einer nahegelegenen Gruppe von Unternehmen in einer bestimmten Branche aufbauen können;
• der Umbau bzw. die Rehabilitierung der materiellen Infrastruktur vorangetrieben wird, damit die geographische Nähe zu Westeuropa nicht durch lange Transportzeiten wertlos gemacht wird;
• das Entstehen von produktionsorientierten Dienstleistungen gezielt gefördert wird, etwa durch die Ausweitung entsprechender Ausbildungsgänge an den Universitäten oder die Einrichtung von Dienstleistungszentren, die durch die kostengünstige Bereitstellung gemeinsam genutzter Dienste die Markteintrittskosten senken und auch in diesem Bereich externe Effekte fördern.

Westeuropa kann hier in die Bresche springen, indem es die Erfahrungen mit regionaler Technologie- und Strukturpolitik (in Regionen wie Jütland, Wales, Nordrhein-Westfalen oder Emiglia-Romana) weitergibt. Dabei geht es nicht nur um das was, d.h. die notwendigen Mesopolitiken zur Verbesserung der Standortpolitik, sondern insbesondere auch um das wie, d.h. die Methoden und Instrumente der Organisation solcher Dialoge.

Westeuropa kann darüber hinaus den Prozeß der industriellen Restrukturierung und Revitalisierung Osteuropas durch die Stimulierung einer neuen europäischen Arbeitsteilung dadurch unterstützen, daß es

• das Informationsniveau über De- und Neoindustrialisierungsprozesse und die Entwicklung der Infrastruktur (im umfassenden Sinne) in Osteuropa anhebt, um potentiellen westlichen Investoren die Chance zu geben, sich herausbildende cluster zu identifizieren und dort gezielt zu investieren;
• solche Investitionen, die "Spezialisierungskriterien" genügen, durch die Einrichtung eines gezielten Versicherungsprogramms unterstützt;
• die technische Hilfe für Osteuropa, insbesondere die langfristige Kapitalhilfe, mit einer spezialisierungsorientierten Industriestrategie abstimmt;
• entstehende Verflechtungen zwischen ost- und westeuropäischen Unternehmen nicht durch spezifische protektionistische Maßnahmen stört.

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